Hoy se publica el Real Decreto-Ley 6/2023, de 19 de diciembre, con muchísimas reformas e innovaciones legislativas, incluida una reforma parcial de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.
La reforma no es de gran calado. Modifica el régimen del padrón municipal (nuevos arts. 16 y 17.3 y 4 LBRL) e introduce varias regulaciones poco transcendentes: sobre el régimen de atribución de competencias a los municipios (nuevo art. 25.2 LBRL); sobre la nueva “gestión colaborativa” de servicios en municipios de menos de 20.000 habitantes (nuevo art. 28 LBRL), que prima facie parece trasunto del fallido borrador de anteproyecto de ley de municipios pequeños y en riesgo de despoblación; y algunas previsiones poco transcendentes sobre acceso digital a servicios públicos (nuevo art. 70 quáter). Nada de lo mencionado es verdaderamente relevante, ni siquiera urgente. Así que no hay prisa en la lectura, que puede quedar para después de las navidades.
Aunque ya digo que las modificaciones de la LBRL son poco trascendentes, merece la pena detenerse en la nueva Disposición Adicional 17ª de la LBRL, referida a los “derechos históricos de Cataluña”, que a partir de ahora sí pude ser muy importante para el régimen local de los municipios y demás entidades locales de Cataluña. Según la nueva DA 17ª LBRL.
Las previsiones de esta Ley se aplicarán respetando en todo caso la posición singular en materia de sistema institucional recogida en el artículo 5 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, así como las competencias exclusivas y compartidas en materia de régimen local y organización territorial previstas en dicho Estatuto, de acuerdo con el marco competencial establecido en la Constitución y en especial en el Estatuto de Autonomía de Cataluña.
Para entender el posible significado de esta nueva DA hay que tener en cuenta dos importantes sentencias del Tribunal Constitucional, que han definido la posición de la LBRL en relación con los estatutos de autonomía y las leyes autonómicas de régimen local. Como es sabido, la STC 31/2010, sobre el Estatuto catalán, dejo claro que ningún estatuto de autonomía puede impedir el “pleno y efectivo ejercicio de las competencias estatales” (FJ 59) y entre ellas, la competencia estatal sobre bases del régimen local ex art. 149.1.18 CE. En consecuencia, ni la atribución de algunas competencias exclusivas sobre régimen local a la Generalitat (art. 160.1 c) del Estatut), ni la regulación directa de la organización local y territorial de Cataluña (art. 83 y siguientes del Estatut), puede prevalecer respecto de lo establecido en la legislación estatal básica de régimen local. Con esta jurisprudencia, la STC 31/2010 corregía la previa doctrina de la STC 247/1997, FJ 2, sobre el Estatuto valenciano, que reconocía al estatuto de autonomía una cierta capacidad para perfilar o delimitar el alcance de las competencias estatales ex art. 149.1 CE.
A partir de esta jurisprudencia constitucional, el alcance real de toda regulación estatutaria sobre régimen local (tanto organizativa como competencial) dependía de lo que en cada momento determinara la legislación básica estatal. Tal y como daba a entender la complicada STC 132/2012, sobre los consejos insulares baleares (FJ 2), el despliegue real de las normas estatutarias sobre régimen local quedaba condicionado a que así lo permitiera la LBRL.
A mi juicio, esto es precisamente lo que ha hecho la nueva DA 17ª LBRL. Según el tenor literal de esta DA, en Cataluña la LBRL debe aplicarse de conformidad con lo establecido en el Estatuto de autonomía, tanto en lo relativo al sistema institucional, como a la existencia de competencias exclusivas y compartidas de la Generalitat sobre régimen local y organización territorial. Según esto, y por ejemplo, allí donde el Estatuto catalán atribuye a la Generalitat competencias exclusivas sobre régimen local (así, sobre “régimen de los bienes de dominio público, comunales y patrimoniales y las modalidades de prestación de los servicios públicos”, conforme al art. 160.1 c) EAC) hay que entender que la propia LBRL ha establecido que el Parlamento de Cataluña puede desplazar la regulación básica estatal. Obviamente, una ley catalana no puede derogar una ley estatal, pero por decisión de la DA 17ª LBRL, la ley catalana puede, en materias en las que cuenta con competencia exclusiva, desplazar la aplicación de normas básicas de la LBRL.
Es posible que estemos ante el inicio de un nuevo tiempo en el que el Estatuto de Autonomía de Cataluña recupere -al menos parcialmente- el alcance con el que fue inicialmente aprobado, y que la jurisprudencia constitucional condicionó al pleno respeto a las competencias estatales. De esta manera, en la medida en que el Estado ejerza de forma distinta sus competencias legislativas (más deferente con los estatutos de autonomía), algunas competencias autonómicas cobrarán un nuevo alcance, al menos en aquellas comunidades y materias donde los estatutos incluyen amplias competencias autonómicas, si bien condicionadas -expresa o implícitamente- a lo que establezcan las leyes estatales. De esta manera, por ejemplo, lo que en el art. 160.1 EAC son competencias exclusivas sobre régimen local, y que como consecuencia de la STC 31/2010 había que considerar como “falsas exclusivas” (porque habían de respetar la regulación básica estatal sobre régimen local), ahora pueden volver a calificarse con propiedad como competencias autonómicas exclusivas, que no desarrollan sino que desplazan la eficacia de normas básicas estatales.
Con lo dicho, va aumentado el número de normas básicas asimétricas, cuya presencia efectiva en nuestro orden constitucional no es ni mucho menos nuevo, aunque tampoco estaba generalizado. La reciente Ley 12/2023, por el Derecho a la Vivienda también contiene algunas normas básicas asimétricas, y sobre ellas ya dije en una entrada reciente, y en un estudio más completo, que no son constitucionalmente objetables. Posiblemente, en un futuro próximo la diversidad autonómica venga más de una nueva estrategia legislativa estatal (menos densa y autorizadora de posibles desplazamientos territoriales) que de las reformas estatutarias, que parecen ya agotadas después de 2007.
Aunque, como se ve, pronostico mucha relevancia para la nueva DA 17ª LBRL, la frase final de la propia disposición deja abiertas algunas dudas. Se habla aquí de que todo lo dicho en la misma disposición se entiende “de acuerdo con el marco competencial establecido en la Constitución y en especial en el Estatuto de Autonomía de Cataluña”. Ciertamente, esta frase final puede llevar a interpretar que la regulación básica estatal ha de aplicarse también en Cataluña. Pero, de ser esto así, lo cierto es que la DA 17ª LBRL habría perdido todo su sentido y habríamos añadido un nuevo criterio de interpretación constitucional que no resulta directamente de la STC 31/2010. Según esta sentencia, el ejercicio de las competencias autonómicas no puede impedir el pleno despliegue de las competencias estatales. Pero nada impide que el Estado, precisamente en ejercicio libre y efectivo de sus competencias exclusivas o básicas, prevea el desplazamiento o inaplicación de parte de sus normas en el territorio de alguna comunidad autónoma.
Y ya una última consideración mucho más general, que empiezo ya a madurar para la próxima entrada del blog. En el actual mapa parlamentario, donde la formación de mayorías es harto difícil (incluye, sobre todo, al grupo parlamentario de Junts) resulta a priori difícil la convalidación de un Real Decreto-Ley. Sobre todo de uno, como el que comento, que cuenta con 187 páginas del BOE. Salvo, claro, que dentro de los múltiples preceptos que contiene el RD-Ley se incluya alguno de tal relevancia que justifique por sí el voto de convalidación a la totalidad. Quizá uno de esos preceptos, determinantes para la convalidación, sea la DA 17ª LBRL. No tanto por su contenido específico sino porque abre el camino para el pleno despliegue del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006, sin necesidad de su reforma ni de una nueva jurisprudencia constitucional más deferente con los estatutos de autonomía. Lo veremos en los próximos decretos-leyes.
Blog de Francisco Velasco 