Sobre la constitucionalidad de las normas estatales supletorias en la la Ley 12/2023, por el Derecho a la Vivienda

Basta con una rápida lectura de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda (LDV), para comprobar que una buena parte de sus normas son “supletorias”, porque así lo dispone expresamente la propia ley. De esta forma, la LDV da preferencia aplicativa a las leyes autonómicas sobre vivienda o, incluso, a reglamentos autonómicos municipales sobre la misma materia. El carácter “supletorio” de esas normas es, según parece, una cuestión central en los recursos de inconstitucionalidad interpuestos ante el Tribunal Constitucional por varias comunidades autónomas. De hecho en los dictámenes o informes consultivos previos de estas comunidades autónomas se dedica una atención principal a esta cuestión. Así, por ejemplo, el Consejo Consultivo de Andalucía sostiene en su Dictamen núm. 609/2023, de 20 de julio de 2023, que “(…) el Tribunal Constitucional (…) niega al Estado la facultad de declarar de aplicación supletoria a las normas que dicte”. A mi juicio, esta afirmación no es por completo correcta. Avanzando lo que en seguida argumento, diré ahora que es posible que algunas normas “desplazables” o “supletorias” de la LDV sean inconstitucionales, pero no por conceder preferencia aplicativa a otras normas, sino porque el Estado carezca de toda competencia sectorial o transversal para aprobar dichas normas. La cuestión central es la existencia de un título competencial estatal suficiente para la regulación, no su posible carácter “supletorio”.

Como es sabido, desde la STC 118/1996, la doctrina constitucional es contraria a las normas estatales meramente supletorias. Esta doctrina llevó directamente a la declaración de inconstitucionalidad del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (STC 61/1997). Pero esa doctrina no impide por sí toda suerte de normas supletorias del Estado. Es más, en ámbitos materiales con importantes competencias autonómicas e importantes diferencias demográficas entre regiones, las normas estatales supletorias pueden ser no sólo conformes con la Constitución, sino incluso óptimas para satisfacer el derecho de todos a una vivienda digna y adecuada.

El carácter pleno, básico o de condiciones básicas de una ley estatal no es óbice para que incluya singularidades aplicativas. Esto es, para que no se aplique de modo uniforme en toda España. De hecho, son numerosos los ejemplos de normas básicas estatales con aplicación territorial restringida o, incluso, muy acotada. Esta opción ha sido pacíficamente aceptada por la jurisprudencia constitucional, en otras materias distintas del de la vivienda (SSTC 214/1989, FJ 26; 147/1991, FFJJ 4 d) y 5; 109/1998, FJ 3; 50/1999, FJ 6; 132/2012, FJ 3). En estos casos, es la propia norma estatal quien opta por un cierto grado de diversidad, y no por la completa uniformidad, como patrón normativo común en toda España. En otros términos: la opción de uniformidad inherente a toda norma estatal bien puede consistir en abrir espacios de diversidad aplicativa, para cuando las comunidades autónomas consideren oportuno una modulación, sustitución o corrección de algunos criterios normativos estatales (los expresamente considerados como desplazables o corregibles por la propia ley estatal). Esto es, una vez asumido que una competencia estatal permite al Estado muchos grados y formas de regulación, incidiendo correlativamente sobre el alcance efectivo de las competencias autonómicas exclusivas sobre vivienda, una de esas posibles formas de regulación consiste en dotar a sus propias normas de una eficacia limitada, autorizando su posible desplazamiento por leyes autonómicas.

No estamos aquí ante una regulación estatal meramente supletoria, sino ante una regulación directamente vinculante que, por decisión del propio Estado, puede ser parcialmente desplazada en alguna comunidad autónoma. El Estado, al ejercer su competencia legislativa, lo está haciendo de la manera más favorable posible al pleno despliegue de la competencia autonómica exclusiva sobre vivienda, pues permite incluso el desplazamiento parcial de la regulación estatal.

En este sentido, no es invocable aquí la jurisprudencia constitucional que enuncia severos límites a la legislación supletoria estatal (SSTC 118/1996, FJ 6; 161/1997, FJ 12 c) y 68/2021, FJ 9). En estas sentencias considera el Tribunal Constitucional, que la supletoriedad del Derecho estatal, a la que se refiere el art. 149.3 CE, es solo una técnica de integración del ordenamiento jurídico de cada Comunidad Autónoma, y no una competencia estatal. Rechaza el Tribunal Constitucional, de forma absoluta, que allí donde el Estado carezca de un título competencial propio y expreso (alguno de los enunciados en el art. 149.1 CE) pueda aprobar leyes “meramente supletorias”, aplicables sólo en defecto de regulación autonómica. En las tres sentencias citadas, el Tribunal Constitucional considera que las correspondientes normas impugnadas no tienen anclaje en ningún título competencial estatal, y por eso declarara la inconstitucionalidad: en la STC 118/1996, porque el Estado carece de competencias sobre transporte urbano; en la STC 61/1997, porque el Estado carece de competencias sobre urbanismo; y en la STC 68/2021, porque la competencia estatal básica ex art. 149.1.18 CE sobre Administración local y sobre contratación pública no alcanza para fijar el órgano competente para la resolución del recurso especial en materia de contratación en los entes locales (y por eso mismo el Estado no puede fijar ese órgano, ni siquiera de forma supletoria).

Cuestión muy distinta es que el Estado, allí donde cuente con un título competencial específico, expreso y suficiente en el art. 149.1 CE (incluyendo en su caso un título competencial básico) opte por una regulación flexible, dejando un cierto margen de divergencia a cada comunidad autónoma. En tal caso, la opción legislativa estatal está amparada por un título competencial concreto (no es meramente supletoria, lo que rechaza categóricamente el Tribunal Constitucional). Y ocurre, únicamente, que en el ejercicio legítimo de su competencia legislativa el Estado puede prever y autorizar el desplazamiento o inaplicación de alguno de los preceptos estatales. De esta forma, el Estado está actuando en los límites de su competencia, pero de una forma tal que permite el mayor desarrollo posible de la competencia autonómica exclusiva sobre vivienda (pues la legislación autonómica puede incluso desplazar la aplicación de la norma estatal).

En especial, la regulación estatal desplazable resulta adecuada allí donde uno o varios estatutos de autonomía enuncian un aspecto o submateria como de competencia “exclusiva” autonómica. Es el caso, por ejemplo, de la “promoción pública de viviendas” conforme al art. 137.1 c) del Estatuto catalán (2006). Es cierto que, de acuerdo con la STC 31/2010, FFJJ 60 y 64, aquellas submaterias exclusivas autonómicas son “impropias”, en la medida en que no pueden impedir el “pleno despliegue” de las competencias estatales. Pero siendo esto incuestionable, también lo es que la válida existencia de una competencia autonómica exclusiva es una clara directriz del bloque de la constitucionalidad para que –salvo que exista una razón constitucional muy cualificada- la ley estatal no agote toda su extensión potencial (STC 50/2018, FJ 6 c). Esto lleva a afirmar la corrección y conveniencia constitucional de que ciertos preceptos de la LDV sean desplazables –por propia decisión del Estado- por leyes autonómicas de vivienda, en relación con aquellas sub-materias de la vivienda en las que los estatutos de autonomía han afirmado expresamente su carácter exclusivo. Pues si bien en esas sub-materias el Estado aún puede hacer un pleno despliegue de sus competencias (sobre legislación civil, bases y coordinación de la economía o condiciones básicas para la igualación de derechos constitucionales), el bloque de la constitucionalidad indica que se trata de un aspecto de la vivienda con un alto grado de interiorización autonómica, con lo que un ejercicio máximo, exhaustivo y uniforme de la competencia estatal podría resultar desproporcionado (si no está apoyado en otros bienes, valores o principios constitucionales primarios). El posible reproche de desproporción en el ejercicio de la competencia estatal se neutraliza mediante la previsión expresa de posibles desplazamientos aplicativos de la propia norma estatal.