¿Qué son las “medidas” gubernativas dictadas en estado de alarma?

Desde hace una semana,  los distintos ministros y ministra designados como “autoridades delegadas” están dictando múltiples “medidas”, para superar la infección masiva por el virus COVID-19. Entre las muchas preguntas jurídicas que suscita el estado de alarma, una de ellas, seguramente menor, es al de cómo calificar jurídicamente esas “medidas”.

El art. 116.1 CE no precisa qué tipo de decisiones puede acordar el Gobierno durante el estado de alarma. La ley orgánica 4/1981, sobre los estados de alarma, excepción y sitio (LOEAES), unas veces se refiere sin más a “medidas” (arts. 1.2, 11 y 12 LOEAES) y otras veces habla de “actos y disposiciones” (art. 3.1 LOEAES).  En el Real Decreto 463/2020, que declara la alarma sanitaria actual, se habla de que las distintas “autoridades delegadas” pueden dictar “órdenes, resoluciones disposiciones e instrucciones interpretativas” (art. 4.3); y luego con más precisión habla el art. 14.1 a) del mismo Real Decreto de que el Ministro de Transportes está habilitado para dictar “actos y disposiciones”.

Como se ve, junto al término genérico de “medidas”, tanto la LOEAES como el Real Decreto 463/2020 se refieren expresamente a “actos y disposiciones”. Se utiliza así la terminología tradicional y propia del Derecho público, que distingue entre las normas o disposiciones, de un lado, y los actos o resoluciones singulares, de otro lado. Pero esta terminología puede resultar inadecuada para las medidas de emergencia dictadas en estado de alarma.

No parece estar en cuestión que tanto las disposiciones como los actos dictados durante el estado de alarma pueden afectar a cualquier situación o acto jurídico precedente, salvo prohibición constitucional expresa o implícita. Por eso, es posible que una medida aprobada por el Gobierno (esto es, por cualquiera de sus “autoridades delegadas”) desplace la aplicación de una ley o un reglamento precedente (ATC 7/2012, FJ 4). Piénsese sin más en la Disposición adicional 4ª del Real Decreto 463/2020, que suspende los plazos de prescripción y caducidad previstos en innumerables leyes. Esta eficacia incluso contra legem de las medidas de emergencia sugiere que no resulta adecuado hablar de “disposiciones” y “actos”. Simplemente, porque no lo son. Los conceptos jurídicos de “disposición” y “acto administrativo” se han formado para analizar y describir el funcionamiento ordinario del Gobierno y la Administración conforme al principio de legalidad (art. 103.1 CE). Pero carecen de capacidad explicativa y heurística en el contexto de una situación de alarma.

Tomando como referencia comparada el Derecho británico, se puede observar cómo la ley (Civil Contingencies Act 2004) renuncia a calificar jurídicamente las emergency regulations que dicta el Gobierno, y que pueden excepcionar la aplicación de cualquier ley vigente. En mi opinión, calificar a las medidas gubernativas extraordinarias como disposiciones o actos puede aportar más confusión que claridad. Porque habrá entonces que explicar por qué un acto administrativo excluye la aplicación de una ley o un reglamento precedente. O cómo es que una “disposición” o un “acto administrativo” se dictan, tal y como establece el art. 4.3 del Real Decreto 463/2020, prescindiendo por completo de todo procedimiento previo, y por tanto de las garantías de audiencia o de participación ciudadana de los distintos tipos procedimentales. Conviene, en suma calificar las decisiones gubernativas en tiempo de alarma, simplemente, como “medidas de emergencia”, para las que podemos definir un régimen jurídico específico. Forma parte de ese régimen jurídico el que tales “medidas” no se atienen a la distribución ordinaria de competencias entre el Estado, las Comunidades Autónomas y las entidades locales.

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